作者：國立臺灣大學 健康政策與管理研究所　謝雨純

2020年初，我帶著社會學的訓練背景投入公共衛生政策研究，對於世界衛生組織（World Health Organization, WHO）一直停留在「一個世界公認的國際醫藥衛生專業組織」，是各種文獻、課堂或同學的報告中經常會被引用作為某種權威說法的單位的模糊概念。對於這樣一個相關規定或文件如此普遍在公共衛生領域被引用的組織，停留在一知半解的印象讓我感到有些焦慮，於是在今年的9月3日，我參加了臺灣醫界聯盟舉辦的「衝突與緊急事件中的全球衛生治理」青年工作坊，希望透過參與這個工作坊，能對WHO有多一點的認識。

工作坊的課程安排分成兩個部分：上午為演講，主題包含「公共衛生、戰爭與和平：如何在戰爭中保護民眾健康」（由本院陳秀熙老師主講）、「戰爭中的國際醫療人道援助」（無國界醫生許彥鈞醫師）、「衝突與緊急衛生事件：世界衛生組織的角色」（臺灣醫界聯盟基金會全球衛生研究中心吳宜瑾主任）；下午則為世界衛生大會（World Health Assembly，簡稱WHA）工作坊，內容包含介紹WHA的組成、議事規則、如何查詢檢索WHA議事資料與閱讀議案重點，並以區域為分組進行「以健康促進和平全球倡議」的相關討論後，模擬WHA會議。

      WHO的組織結構主要包含幾個單位：WHA、執行委員會（簡稱執委會）（Executive Board，簡稱 EB）、秘書處（Secretariat）、區域委員會（Regional Committee）及會員國。WHA是WHO的最高決策單位，由會員國的每國一至三個代表組成，非會員國的單位（包含非政府組織，或未被國際承認為國家的政治體，前者如教廷、國際紅十字會等，後者如臺灣）則可以在獲得邀請的前提下，以觀察員（observer）的身分參加。WHA每年召開一次會議來決定WHO未來的工作規劃、審查年度預算、任命總幹事並選舉EB的34名委員。執行委員會EB是監督WHA決策執行狀況的單位，其委員由各會員國代表選出，但在執委會則是強調個人在公共衛生上的專業能力，並非代表特定政府立場。EB的職權包含決定WHA議程、執行WHA的決議、提出工作規劃的草案、審查計劃預算等。而秘書處則是WHO執行各項行動的核心單位，由EB提名、WHA任命的幹事長（Director General）領導，其職權除了領導WHO各項行動外，還包括提出財務及各項計劃之報告、研擬預算及未來各項議題之因應策略等等。目前WHO六個區域委員會（非洲、歐洲、東地中海、西太平洋、東南亞、美洲），各個區域委員會每年議會開會討論區域事項，而在WHA上主要也是由各區域委員會的代表國代表區域進行發言。

      參與這個工作坊後，除了對於WHO有更多的認識外，我也發現，這個過去被我以為是政治色彩相對薄弱的衛生專業組織，其實是充滿政治角力的場域。而另一個令我驚訝的是，臺灣過去（甚至是現在）參與全球衛生事務的工作者多以醫藥專業工作者為主，公共衛生專業工作者的相對少很多。

WHO是一個充滿政治角力的場域

透過工作坊的WHA模擬會議，我也發現大型國際組織會議跟我想像中的落差。過去對WHO的印象經常是具有專業知識，以科學證據研擬各種衛生政策指引，並且提供協助的國際衛生組織。然而，在參加這次工作坊之後發現，其實WHO（尤其是WHA）是一個政治角力的場域。

首先，每年都會舉辦的WHA議程是由幹事長研擬、EB決定，WHA上也不會投票而多採共識決，也就是由幹事長和EB「喬好」議程及議事內容，除非受到多國的強烈反對，否則進到WHA就只是「蓋章」通過，通過後才會由各計劃的執行單位去研擬具體措施，公告策略指引給各國參考。換句話說，或許「怎麼做」是由WHO下面的各個計劃執行單位決定，但要「做什麼」又「不做什麼」，甚至是要邀請哪些單位作為觀察員，都是由幹事長及EB決定，這背後便有相當大的政治成分。幹事長的選舉亦是採共識決，只有當「沒有共識」，也就是有多個會員國強烈反對事先公布的幹事長人選時，才會在WHA投票選舉，而目前剛續任的幹事長譚德賽的上一任期，便是歷來第一任透過票選方式產生的幹事長。

又譬如，雖然WHA上各國可以發言討論，但並不像是小時候參加班會，大家有什麼意見提出來當場討論並表決，大部分的發言都是事先寫好申請遞交。因此在會議前，主席（也就是幹事長）會有要發言國家的名單，依順序請他們發言，不太會脫稿演出。會議中固然也接受臨時發言，針對議題表達立場或為自己國家進行辯護。例如針對區域內部異質性高的議題，當某個國家不滿意、不認為自己國家的立場能夠被區域代表國家的發言代表時，便會要求發言說明自己國家的情況與立場；或當某（幾）個國家針對特定議題評論或點名某個國家應該負起某種責任時，該國可以發言回應這些意見。一般情況，事先申請的發言通常都會被允許且執行，但臨時申請的發言便要看會議當場的情況，此時主席便有權力決定誰要發言。

臺灣需要更多公衛專業工作者投入全球衛生

相較過去高比例醫學背景的學員，這次工作坊的學員組成相對多元，包含政治外交、人文社科及公共衛生等背景。但令我訝異的是，在數十位學員中，公衛背景的學員寥寥無幾。或許是基於公共衛生發展的歷史因素，加上臺灣醫學專業人員經常是WHO下計劃組織的諮詢對象，又或許是由於臺灣的醫學生有類似醫學生聯合會的組織，透過其參與較多的國際組織（例如世界醫學生聯盟）與活動，過去臺灣在國際或全球衛生工作大都是醫學專業工作者參與。然而，當公共衛生作為一個專業發展至今，特別是「健康的社會決定因素」越來越重要的現在，公共衛生與醫學雖然關係密切，卻也逐漸有所區隔，如何讓更多公衛專業投入全球衛生的治理，納入我們對社會的了解，培養對政治角力的敏銳度，在這樣國際的夾縫中生存並有所貢獻，是對身為公共衛生學子的我們重要的挑戰！

對了解世界衛生組織有興趣的讀者，可以參考臺灣醫界聯盟出版的以下兩本書。《世界衛生組織（The World Health Organization）》是翻譯書，相當簡明地介紹了世界衛生組織的架構及運作方式；《台灣世衛之路》匯集了許多意見投書，整理了過去臺灣與 WHO 之間的各種互動與糾葛、當前全球衛生治理重要議題及臺灣的機會。

Ÿ   Kelley Lee （2010）世界衛生組織（The World Health Organization） （林世嘉、周劭彥、邱曉萱、陳曼華譯）財團法人臺灣醫界聯盟基金會。（原著出版於 2009）

Ÿ   林世嘉、吳宜瑾（2019）台灣世衛之路：台灣醫界聯盟基金會25年工作回顧與展望。財團法人臺灣醫界聯盟基金會。